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政策简报中国城市之间的政策学习:网络、结构与特征

发布日期:2019-08-13 19:49   来源:未知   阅读:

  马亮,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授,《公共管理与政策评论》副主编和Chinese Public Administration Review副主编。马亮博士在Public Management Review、Public Administration等国际一流学术期刊发表论文多篇,总共发表中英文论文100多篇,同时在联合早报、凤凰网、财新、腾讯等主流媒体上发表多篇评论文章。

  本报告基于中国近300个地级以上城市之间的党政领导干部考察学习数据,构建了城市之间的政策学习网络,并刻画了地方政府之间的政策学习特征与模式。研究显示,中国城市之间的政策学习越来越明显,集中表现为考察学习的次数逐年递增。我们发现深圳市、杭州市、上海市和苏州市等是经常被其他城市学习的“明星城市”,而肇庆市、绵阳市和滁州市等是经常学习其他城市的“海绵城市”。城市的行政级别越高、经济发展水平越高、人口规模越大,越有可能得到其他城市的青睐和关注。城市之间在政策学习方面存在明显的非对称和非均衡状态,即一些城市是以知识出口为主,而另一些城市则是以吸收知识为主。这些发现揭示了城市之间政策学习的特征,并为衡量和促进政策学习提供了经验依据。

  国家治理体系与治理能力现代化的核心在于政府管理能力的提升,而能力提升同学习有很大关系。“他山之石可以攻玉”,与闭门造车相比,学习其他国家和地区的先进经验和优秀做法,有助于政府少走弯路和提高能力。在许多政策领域,政府不必另起炉灶和推倒重来,而是可以从其他国家和地区的同行借鉴和效仿行之有效的创新之举,并因地制宜和为我所用。党的十九大报告指出,中国要全面增强八大执政本领,而第一项就是学习本领。因此,研究政府之间如何学习的,就具有至关重要的现实意义。

  中国历来重视学习,并着力建设一个学习型政党,旨在不断增强执政本领与组织韧性。党的领导与学习本领息息相关,而这也是为何全党大兴学习之风,并推动“学习强国”成为每一个党员的必修课。从近代以来中国的发展历程而言,一直伴随着举国学习的艰辛历程。近代以来的百年屈辱历史,让中国人深刻认识到落后就要挨打,要想民族复兴就要“师夷长技以制夷”和“西学东渐”。中国人也在学习方面付出代价和汲取教训,逐渐认识到学习西方国家的“船坚炮利”,不如从制度和文化层面深度学习。

  建国以来,中国“以俄为师”,虚心向苏联学习军事、科技、经济、社会、文化和政治等各个方面的知识。改革开放以来,中国兴起“新加坡热”,大批政府官员远赴新加坡,了解其在经济改革、社会管理和城市治理等方面的先进做法。与此同时,许多政府官员也前往欧美发达国家,通过各类培训项目和考察机会进行学习。中国在向其他国家学习的同时,也在输出中国经验和中国模式,典型表现为在“一带一路”沿线国家的对外援助和培训。

  除了国与国之间的政策学习,中国国内的政策学习也发挥了重要作用。无论是“农业学大寨”还是“工业学大庆”,通过树典型和学模范,地方政府之间积极交流和相互学习。中央政府也通过政策试点和试验区等机制,推动各地政府之间的政策学习。此外,干部交流、党校培训、集体学习、高校培训班、现场办公会、经验交流会、考察学习团等,都为各级政府之间的政策学习提供了制度化和常态化的机制。

  面对纷繁复杂和眼花缭乱的政策学习现象,我们需要考虑如何对其加以刻画和解释。中国地方政府之间的政策学习有何特征?哪些因素会影响地方政府的政策学习?具体来说,本报告的研究问题是:地方政府之间的政策学习有何特征?为此,我们以中国城市为例,对如下基本问题进行探究,以期揭示政策学习的基本特征。

  首先,不同城市的学习动机和能力不同,因此值得探究的问题是:谁(Who)向谁(Whom)学习?具体来说,谁是出口知识的“明星”?谁是吸收知识的“海绵”?学习意味着异质性的知识传播,如果两个城市高度同质化,那么彼此学习的必要性不大。但是,如果两个城市完全不同或大异其趣,那么相互借鉴的必要性也不大。从城市之间的学习关系而言,可以考察学习网络结构,并研究城市之间是舍近求远地学习还是异性相吸地学习。

  其次,城市学习的内容不同,学习的动机也会不同。因此,需要考察城市为什么(Why)学习?城市学习什么(What)?很多城市会有针对性地学习其他城市在某些政策领域的经验做法,而这同城市之间的差异化竞争有很大关系。

  最后,我们期望探究城市之间如何学习(How),这包括何时(When)、何地(Where)学习,以及学习的周期和地理分布特征等。政策学习有许多机制和形式,也会产生不同作用和影响,对其加以探究将有助于揭示政策学习的规律。

  地方政府之间会通过多种渠道和方式相互学习,因此如何识别和衡量政策学习,就成为一个首要问题。在过去的研究中,通常会采用问卷调查或枚举法,请各地政府官员列举其学习对象,并按照重要性或优先性排序。如果想要覆盖所有地区并获得全部数据,一般而言会比较困难。也有一些研究通过其他维度来反映政策学习,比如根据地方政府参与某些专业协会或城市联盟的情况来间接衡量,或者通过友好城市等方面加以测度。

  在本报告中,我们采用的研究素材是地方党政代表团的考察学习活动,因为它有两个重要特征,有助于我们刻画和勾勒地方政府之间的政策学习状况。

  首先,赴其他地区考察学习的党政代表团通常得到高层重视,一般是党政“一把手”亲自带队,各相关职能部门和企事业单位的主管陪同参加,这反映了地方领导的战略重心。地方领导的时间宝贵、精力稀缺,其行动往往意味着很强的政治信号。因此,他们花费时间远赴他地进行实地考察学习,可以反映其对政策学习的重视程度。

  其次,考察学习团是全方位的政策学习,尽管会专门针对某个方面进行学习,但是通常涉及党政群团企事业单位等各类组织,是一个地区向另一个地区的系统性、整体性和全面性的学习。通常来说,在这类考察学习完成之后,两地政府的相关部门会建立业务关系和私人联系,进而可以开展部门间的进一步学习。因此,将考察学习团的批次作为衡量地方政府之间的政策学习强度,具有一定的现实依据。

  我们选择所有中国地级以上城市作为研究对象,因为这些城市之间的可比性较强,并且相互之间都会将彼此视为竞争和学习的对象。我们的研究总体是近300地级以上城市,时间范围为2014-2018年共五年。我们期望在未来拓展时间范围,对政策学习进行更长时间跨度的分析。我们也希望将来纳入其他形式的政策学习,进一步全面刻画政策学习。

  地方党政代表团的考察学习是公开进行的活动,无论是出访地还是接待地的政府都会高度重视并公开报道。因此,我们的数据来源主要是各个城市的政府网站、城市党报和都市报,并以城市名和“考察学习”为关键词进行检索。这使我们可以同时检索到出访地和接待地两地政府的新闻报道,为精准核实政策学习的发生提供了信度检验。

  我们的分析方法包括内容分析、描述性统计分析、列联表等,主要围绕本报告涉及的关键变量进行定量分析,刻画政策学习的关键特征及其同城市属性的相关关系。通过内容分析,我们对城市之间的政策学习进行编码。在此基础上,对关键变量进行描述性统计分析和相关关系分析。

  地方政府之间的考察学习是“三公经费”支出的主要内容之一,受到财经纪律的严格约束。因此,2012年底反腐败风暴和中央八项规定实施以来,其数量骤然下降。图1显示,2014年仅有75次考察学习,但是此后逐渐升温,至2018年达到了286次,相当于平均一个城市一年考察学习一次。这意味着通过考察学习来研究地方政府之间的政策学习,在近些年来有其合理性。当然,如果我们据此进行跨时期的历史比较分析,可能需要考虑到政治经济周期的扰动。

  哪个月份是城市政府最爱到外地考察学习的?图2显示,地方政府在每年的5-8月考察频次最多,每月均在80次以上。这同目前各级政府的“轮休”周期相吻合,即在夏季地方政府的灵活时间相对充裕。这也同地方政府的政治经济周期有关,即在年初“两会”布置政府重点工作以后,需要通过考察学习去寻求关键问题的解决方案。有趣的是,12月也是考察学习较多的时期,这可能同各地普遍存在的年底“突击花钱”问题有很大关系。

  哪天是地方政府政策学习的密集期?研究显示(如图3所示),工作日特别是周二至周四是考察学习的主要时间。与此同时,周末也有相当比例的政策学习,这同一些地区“5+2”和“白加黑”的工作模式有很大关联。

  地方政府的政策学习持续几天?是深度学习还是走马观花?研究显示,近七成的城市政府考察学习都是为期一天,还有近四分之一的为期两天,因此合计约85%的考察学习是不超过两天的(如表1所示)。当然,也有一些城市政府的考察学习超过两天,有些甚至维持一周。值得注意的是,一些城市政府是连续到多个城市进行考察学习,因此在每个城市停留的时间不久。

  在中国城市中,谁是被其他城市广泛学习的“明星城市”?研究显示,被其他城市考察学习最多的城市是深圳市,在五年内接待了55个党政代表团,平均每年11次(如表2所示)。香港最快开奖结果,其次是杭州市,多达40次,平均每年8次。上海市和苏州市接待了30次,平均每年6次。此外,广州市、徐州市、南京市、湖州市等接待考察学习团的次数在20次以上,平均每年4次。与此同时,福州市、天津市、无锡市、长沙市、常州市等被其他城市学习的次数也较多。从这些城市分布的情况来看,主要是珠三角地区和长三角地区的发达城市。当然,也不乏中西部城市成为其他城市竞相学习的榜样,如贵阳市、南昌市、重庆市等。

  哪些城市最爱学习?谁是吸收知识最多的“海绵城市”?数据表明,到其他城市学习次数最多的是肇庆市,五年多达27次,相当于每年5次以上(如表3所示)。绵阳市和滁州市的考察学习都达15次,宁波市的有14次,清远市的达13次,此外还有毕节市、吉安市、湛江市等在五年内都学习了10次以上,平均每年超过两次考察学习。值得注意的是,除了宁波市和广州市,多数赴外地学习的城市都是欠发达地区,这同它们非常强烈的赶超愿望和对标意识有很大关系。

  研究显示,城市政府学习与被学习之间存在较强的相关关系(r=0.3,p0.05),这说明政策学习在很大程度上是一个双向过程(如图4所示)。当然,这种相关关系属于弱相关,说明学习与被学习之间是相互独立的。因此,我们可以基于学习与被学习的不同特征,将城市进行分类。比如,一些城市主要是被其他城市学习的榜样,而另一些城市则恰恰相反。一些城市学习其他城市的同时也会被别人学习,而另一些城市则既不学习也不被他人学习。

  基于上述讨论,我们根据政策学习的不同组合,将城市分为四类(如图5所示)。我们根据学习次数与被学习次数的中位数,将城市从两个维度分别分类,据此形成四个组合。

  第一种城市最多,占比近半数。这些城市既学习他人也被他人学习,我们称其为双向学习的学习型城市。典型城市包括:肇庆市、宁波市、广州市、南京市、东莞市、杭州市、厦门市、苏州市等。

  第二种城市是永远被学习的明星城市,占比近两成,典型城市包括:上海、天津、北京、重庆、成都。这些城市很少或从来不学习其他城市,而主要被其他城市所学习。

  第三种是经常学习别人而很少被别人学习的海绵城市,典型城市包括:吉林市、石家庄市、三门峡市、枣庄市。这些城市主要是作为学习者和追随者的身份而出现,很少成为其他城市学习或效仿的榜样。

  最后一种城市是不学习他人也不被他人学习的孤立城市,典型城市包括:大同市、包头市、淮南市、驻马店市。这些城市游离在城市学习网络之外,同其他城市的联系不强,既不学习其他城市,也没有得到其他城市的关注。

  我们还对城市之间的学习网络进行研究,无论是出访网还是接待网,都有值得关注的特征(如图6、图7所示)。从地理分布来看,政策学习的城市在全国各地都有广泛的存在,而被学习的城市则主要集中在长三角地区和珠三角地区等发达地区。

  值得关注的是,学习他人的城市与被他人学习的城市之间有何种关系呢?比如,发展中城市向发达城市学习?我们考察了城市特征的差异及其同政策学习之间的关系,具体包括城市的规模、经济发展水平和行政级别。

  研究显示,人口规模越大的城市越会学习其他城市,也越有可能被其他城市学习。从GDP总量和人均GDP来看,经济总量和发展水平越高的城市,越有可能被其他城市学习,而很少会向其他城市学习。

  从行政级别而言,地级市、省会城市、副省级城市和直辖市之间的政策学习呈现如下特征。四个直辖市都是被学习的榜样,而不学习其他城市。副省级城市既被学习,也学习其他城市。省会城市主要是被学习的榜样,而很少学习其他城市。

  我们将学习与被学习的城市进行比较,发现它们在经济发展水平、规模和行政级别等方面的差别明显。尽管也有发达、规模较大和级别较高的城市向欠发达、规模较小和级别较低的城市学习,但是反过来的学习模式是主流的。

  与此同时,学习与被学习的城市之间在上述变量也存在一定的相关关系,特别是GDP总量(r=0.29)和人均GDP(r=0.25),而在人口规模方面的相关关系不大(r=0.08)。这说明在上述方面相似度较高的城市之间,彼此之间相互学习的必要性较大,政策学习的可能性也较大。学习与被学习的城市之间存在异质性,而相似性则为彼此学习提供了参照的基础。

  城市之间在学习什么?我们对考察学习涉及的政策领域进行分析,发现如下有趣特征。从较大的学习内容而言,占比最高的是经济发展(71.5%),这说明城市学习的主要目的仍然是“以经济建设为中心”。涉及经济发展较多的具体领域包括产业、科技创新、经济金融等方面。其次是城镇化(56.3%),这同国家加快新型城镇化有很大联系,包括城市建设与城市化发展、扶贫、农业与农村发展等。

  此外,考察学习较多的是公共服务(37.5%),包括许多同公共服务提供有关的具体领域,如生态环境、旅游、文化等。与此同时,还有一些政策学习是同党建和政府管理有关的(14.4%),还有一些涉及具体的合作项目(10.0%)。当然,党政代表团的考察学习往往涉及很多方面,不同领域的交叉性也较强,说明我们使用考察次数来衡量政策学习有一定基础。

  从政策学习的发起主体来看,我们想探究是谁发起了学习,比如是市委书记还是市长。研究显示,出访领导中市委书记占82.15%,说明超过八成的城市党政代表团由市委书记牵头。其次是市长,占12.23%;再次是市委副书记,占2.17%;最后是副市长(1.38%)和其他领导(2.07%)。从接待的市领导来看,市委书记占71.96%,市长占13.48%,市委副书记占5.01%,副市长占4.3%,其他领导占5.25%。在地方政府之间的考察学习中,一般强调对等接待,这也可以解释为什么出访和接待的市领导组成较为相似。

  从城市之间的政策学习来看,是省内学习还是省外学习?从中国地方政府之间的关系而言,省内城市之间的政治竞争激烈,而不同省份的城市之间的经济竞争和政策学习明显。这同本报告的结果相似,即省内学习的比例不足四成(37.62%),而省际学习则超过六成(62.38%),即城市更倾向于在省外谋求学习榜样,而在省内城市之间的学习较少。当然,省内城市的数量远少于省外城市,所以平均来说省内城市之间的学习强度较高。

  地方政府之间是一次性学习还是反复学习?数据显示,94%的考察学习是一次性的,即两对城市之间在五年内仅发生了一次学习。近6%的城市之间发生了两次考察学习,还有一些城市之间的学习超过两次,如肇庆市向深圳市学习了5次,相当于每年学习一次。当然,党政代表团的考察学习只发生一次,不意味着此后不会发生进一步的政策学习,而只是以其他形式发生。

  基于中国地级以上城市之间的考察学习,本报告刻画和分析了地方政府之间的政策学习特征。研究显示,中国城市之间的政策学习越来越明显,集中表现为各地党政代表团考察学习的次数逐年递增。我们发现深圳市、杭州市、上海市和苏州市等是经常被其他城市学习的“明星城市”,而肇庆市、绵阳市和滁州市等是经常学习其他城市的“海绵城市”。数据表明,城市的行政级别越高、经济发展水平越高、人口规模越大,越有可能得到其他城市的青睐和关注。

  我们发现地方政府之间的政策学习是非对称的或非均衡的,学习和被学习的城市在很多方面差异显著。因此,城市之间仍然不是相互学习,而更多呈现为单极化和单方向的政策学习。城市之间在政策学习方面存在明显的非对称和非均衡状态,即一些城市是以知识出口为主,而另一些城市则是以吸收知识为主。

  这些发现揭示了城市之间政策学习的特征,并为衡量和改善政策学习提供了经验依据。显然,上述特征同城市之间的联系(如双边贸易、政企关系)有很大关系,也同市领导的任期和关系网络等不无关系,而这些都有待于进一步的探究和解释。

  一个值得考虑的问题是,如何增强城市政策学习的积极性,使城市之间能够实现知识转移和政策协同。优秀城市先进经验的快速转移和复制,有利于降低城市管理成本并推动城市之间的政策协同。如果考察学习等方式的政策学习有利于政策创新和绩效改进,那么就应该正视其所发挥的作用,并为其提供必要的支持和保障。当然,我们要防范城市之间的照抄照搬和“千城一面”,避免城市之间的恶性竞争和跟风模仿。

  显然,政策学习还有许多其他机制,因此我们的分析只是探索性的。除了党政代表团,城市之间的政策学习还可以采取更有效的其他形式。比如,一些城市会通过其他渠道和形式去学习其他城市,而不会通过党政代表团的形式去考察学习。培育和发挥专业协会的桥梁和纽带作用,使城市之间建立互学互鉴和对标管理的平台,可能会促进政策学习得到进一步改善。此外,值得关注的是政策学习的效果如何,以及政策学习对政策制定和执行的影响。比如,考察学习是走马观花和蜻蜓点水,还是能够为政策创新和改革提供实质性的贡献,这是未来值得关注的问题。

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